Der Weg zur Individualbesteuerung

Die steuerliche Behandlung von Paaren ist ein wiederkehrendes Thema in steuerpolitischen Debatten. Während die Mehrzahl der Industrieländer heute über eine Form der Individualbesteuerung verfügt (OECD 2022), sind viele dieser Länder in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts (z. B. Österreich, Dänemark, Finnland, Schweden) oder erst vor kurzem auf die Individualbesteuerung umgestiegen ( z. B. Tschechien, Irland). 1 Darüber hinaus gibt es immer noch eine bemerkenswerte Anzahl von Ländern, die an der traditionellen steuerlichen Behandlung von Paaren festhalten, bei der die Steuerbemessungsgrundlage das gemeinsame Einkommen des Paares ist. Die Liste der Länder umfasst Frankreich, Deutschland, Belgien, die Schweiz und – den Schwerpunkt dieser Kolumne – die USA. Was sind die Gründe für Änderungen in der steuerlichen Behandlung von Ehepaaren? Und angesichts der Tatsache, dass die USA nicht von der gemeinsamen Besteuerung abgerückt sind, stellt sich die Frage: Was waren die treibenden Kräfte der in den USA durchgeführten Reformen?

Die Erhebung von Steuern auf der Grundlage des gemeinsamen Einkommens eines Paares impliziert, dass Erst- und Zweitverdiener dem gleichen Grenzsteuersatz unterliegen. Empirische Analysen haben gezeigt, dass dieses Merkmal des Steuer- und Transfersystems ein Hindernis für die Arbeitsmarktintegration von Frauen darstellt und unterschiedliche Trends in der Arbeitszeit verheirateter Frauen in den verschiedenen Ländern erklären kann (Bick und Fuchs-Schündeln 2017). Die nachteilige Wirkung auf die Erwerbsbeteiligung von Frauen wurde auch von Borella et al. bestätigt. (2023), die ein quantitatives Lebenszyklusmodell verwenden, um den potenziellen Wohlfahrtsgewinn einer Abschaffung heiratsbezogener Steuern in den USA aufzuzeigen.

Die traditionelle steuerliche Behandlung von Ehepaaren steht zudem im Widerspruch zu den Grundvorgaben der Optimalsteuertheorie. Verhaltensreaktionen auf Änderungen des Steuersatzes sind bei Zweitverdienern tendenziell stärker als bei Erstverdienern. Bei einem Zweitverdiener ist es beispielsweise wahrscheinlicher, dass er seine Arbeitszeit reduziert oder sogar aus dem Arbeitsmarkt ausscheidet, als bei einem Hauptverdiener. Die inverse Elastizitätslogik der optimalen Steuertheorie impliziert daher, dass der Grenzsteuersatz auf Sekundäreinkommen niedriger sein sollte als der Grenzsteuersatz auf Primäreinkommen (z. B. Boskin und Sheshinski 1983).

Angesichts der Argumente liegt es auf der Hand, dass Reformen hin zur Individualbesteuerung wünschenswert sind. Doch offenbar fehlt etwas – eine Erklärung dafür, warum manche Länder wie die USA an der traditionellen steuerlichen Behandlung von Paaren festhalten? Daher streben wir eine detailliertere Analyse möglicher Reformbegründungen an. Sind Reformen zur Individualbesteuerung politisch machbar? Wer profitiert von solchen Reformen? Sind sie im Interesse der Zweitverdiener? Sind sie im Interesse der Armen? Erfordern sie eine Begründung für positive Maßnahmen oder können sie mit einem Verweis auf Effizienz oder anderen konventionellen Vorstellungen von sozialer Wohlfahrt gerechtfertigt werden?

In einem aktuellen Artikel (Bierbrauer et al. 2023b) entwickeln wir ein Toolkit, das es uns ermöglicht, Licht auf diese Fragen zu bringen. 2 Unser Rahmenwerk nimmt den Status quo des Steuersystems als gegeben an und analysiert Steuerreformen, die das bestehende Steuersystem in einer bestimmten Weise verändern. 3 Die Betrachtung von Reformen des Status quo hat zwei Vorteile. Erstens ist das Status-quo-Steuersystem der Bezugspunkt der praktischen Steuerpolitik; Reformvorschläge werden üblicherweise als Systemveränderungen beschrieben. Zweitens gab es in jüngster Zeit methodische Fortschritte bei der Analyse solcher Veränderungen. Wenn Daten zum Status Quo verfügbar sind, kann man beurteilen, ob das System (1) schlecht konzipiert ist, sodass es Reformen gibt, die alle besser stellen würden (Bierbrauer et al. 2023a); (2) lässt Spielraum für Wohlfahrtsverbesserungen (dies ist der Fall, wenn es Reformen gibt, die Einzelpersonen besser stellen, die nach einem bestimmten Kriterium es verdienen); und (3) auf politisch machbare Weise reformiert werden können (Bierbrauer et al. 2020). Beachten Sie, dass (1) (2) und (3) impliziert. Wenn (1) nicht zutrifft, wird jede Reform Gewinner und Verlierer hervorbringen, und dies wirft Fragen zur politischen Machbarkeit und Wünschbarkeit aus Wohlfahrtsperspektive auf, möglicherweise mit Konflikten zwischen beiden. Bei Bierbrauer et al. (2023b) erweitern wir die in diesen früheren Arbeiten entwickelte Methodik, um sie auf die Analyse von Reformoptionen in der steuerlichen Behandlung von Ehepaaren übertragen zu können.

Konkret entwickeln wir zwei Ansätze. Der erste Ansatz eignet sich für eine Analyse der Reformen im traditionellen System der gemeinsamen Besteuerung. Während solche Reformen die relevanten Steuerfunktionen verändern, ändern sie nicht die Definition der Steuerbemessungsgrundlage: Die Steuerbemessungsgrundlage für verheiratete Paare ist ihr gemeinsames Einkommen, sowohl vor als auch nach einer Reform. Folglich unterliegen die Ehegatten eines Paares dem gleichen Grenzsteuersatz. Der zweite Ansatz zielt auf Reformen des Systems ab, die einen Keil zwischen dem Grenzsteuersatz des Hauptverdieners und dem Grenzsteuersatz des Zweitverdieners treiben. Der erste Ansatz ermöglicht es uns, vergangene Reformen in den USA zu untersuchen. Der zweite Ansatz ermöglicht es uns, Reformen zur individuellen Besteuerung zu untersuchen, die in den USA bisher noch nicht stattgefunden haben.

Wir analysieren alle Reformen des US-Steuersystems seit den 1960er Jahren. Frühere Reformen des US-Steuersystems behandelten verheiratete Paare und Singles unterschiedlich, behielten jedoch die Angleichung der Grenzsteuersätze für Erst- und Zweitverdiener bei. Wir stellen fest, dass die unterschiedliche Behandlung von Paaren und Singles zu erheblichen Änderungen bei den Heiratsstrafen und -prämien geführt hat. Während einige dieser Änderungen aus Effizienzgründen rationalisiert werden können (z. B. eine Reform durch die Nixon-Regierung), verweisen andere eher auf politische Prioritäten. Beispielsweise konnten wir keine Effizienzbegründung für die Reformen der Regierungen Bush Jr. und Trump finden.

Zweitens zeigen Wohlfahrtsanalysen vergangener Reformen in den USA die Möglichkeit eines Konflikts zwischen den Interessen der „Armen“ und den Interessen der „berufstätigen Frauen“. Reformen, meist von republikanischen Regierungen, die die Steuersätze senkten, führten zu einem Verlust an Steuereinnahmen und werden von einer Rawls’schen Sozialfürsorgefunktion abgelehnt. Gleichzeitig verringerten sie Verzerrungen im System und damit auch die Verzerrungen, denen Zweitverdiener ausgesetzt waren. Möglicherweise werden solche Reformen von einer affirmativen feministischen Sozialhilfefunktion gebilligt – einer Funktion, deren Wohlfahrtsgewichte den Einkommensanteil der Frauen am Paar erhöhen.

Wir stellen fest, dass in den USA die Grenzsteuersätze auf Sekundäreinkommen seit Jahrzehnten ineffizient hoch sind: Eine Senkung der Grenzsteuersätze auf Sekundäreinkommen wäre eine sich selbst finanzierende Steuerreform gewesen, bei der es keine Verlierer, sondern nur Gewinner gibt. Allerdings gab es Zeiten, etwa Mitte der 1980er Jahre, in denen die Grenzsteuersätze auch für Erstverdiener zu hoch waren. Eine Reform des Systems, die die Grenzsteuersätze für Paare mit hohem Einkommen senkte, wäre ebenfalls selbstfinanzierend gewesen. Folglich bestand kein Bedarf für eine Reform des Systems, da eine Reform des Systems, die die Grenzsteuersätze für Paare mit hohem Einkommen senkte, ebenfalls selbstfinanziert gewesen wäre. In der jüngeren Vergangenheit stellen wir jedoch fest, dass der Spielraum für Pareto-Verbesserungen im System ausgeschöpft ist. Die einzige Möglichkeit, von niedrigeren Steuern auf Nebenverdienste zu profitieren, ist daher eine Reform des Systems.

Unsere Analyse (hypothetischer) Reformen zur individuellen Besteuerung – Reformen, die die Grenzsteuersätze für Primäreinkommen erhöhen und die Grenzsteuersätze für Sekundäreinkommen senken – zeigt auch einen Zielkonflikt zwischen dem Wohlergehen der Armen und dem Wohlergehen berufstätiger Frauen. Eine solche Reform bringt Nachteile für Paare mit geringem Nebenverdienst mit sich. Da der Anteil der Alleinverdienerpaare am unteren Ende der Einkommensverteilung besonders hoch ist, wird eine solche Reform von Rawls’schen Wohlfahrtsfunktionen abgelehnt (siehe Abbildung 1b). Begünstigt sind Paare, deren Sekundäreinkommen nahe am Primäreinkommen liegt. Somit erhöht eine solche Reform eine positive feministische Wohlfahrtsmaßnahme (siehe Abbildung 1a).

Abbildung 1Reform zur individuellen Besteuerung: Wohlfahrt, 2019

Abschließend betrachten wir Reformen zur Individualbesteuerung aus politökonomischer Perspektive. Seit den 1960er Jahren ist sowohl der Anteil der Alleinstehenden im Verhältnis zu den in Ehepaaren lebenden Personen als auch der Anteil der Doppelverdienerpaare im Vergleich zu den Alleinverdienerpaaren gestiegen (siehe Abbildung 2).

Figur 2Demografischer Wandel im Laufe der Zeit

Wir stellen fest, dass in den 1960er Jahren nur etwa ein Fünftel aller Privatpersonen von einer Reform der Individualbesteuerung profitiert hätte. In jüngster Vergangenheit ist diese Zahl auf 50 % gestiegen (siehe Abbildung 3). Daher stehen Reformen zur Individualbesteuerung in den USA kurz davor, politisch machbar zu werden.

Figur 3Reform zur Individualbesteuerung: Anteil der Gewinner im Zeitverlauf

Es gibt eine umfangreiche Literatur zur politischen Ökonomie der Besteuerung. Eine Schlüsselfrage in dieser Literatur ist, wie sich Änderungen der Ungleichheit über den politischen Prozess auf Änderungen der umverteilenden Besteuerung auswirken. (Diese Literatur wird ausführlicher in Bierbrauer et al. 2020 besprochen). Nach unserem Kenntnisstand gibt es keine frühere Arbeit, die sich mit der Besteuerung von Paaren aus politökonomischer Sicht befasst. Wir unternehmen erste Schritte, indem wir untersuchen, welche Auswirkungen die Veränderungen der Ungleichheit zwischen Männern und Frauen seit den 1960er Jahren auf die politische Durchführbarkeit von Reformen hin zur Individualbesteuerung haben. Ein zentrales Ergebnis ist, dass solche Reformen in der Vergangenheit keine Mehrheitsunterstützung fanden. Ab heute mangelt es nicht mehr an Mehrheitsunterstützung. Es wird also interessant sein zu sehen, wie sich die steuerliche Behandlung von Ehepaaren und Singles in naher Zukunft entwickeln wird.

Bick, A und N Fuchs-Schündeln (2017), „Taxation and Labour Supply of Married Couples across Countries: A Macroeconomic Analysis“, Review of Economic Studies 85(3): 1543-1576.

Bick, A, B Brüggemann, N Fuchs-Schündeln und H Paule-Paludkiewicz (2018), „Besteuerung und Arbeitsangebot verheirateter Paare: Belege aus den USA und Europa seit den 1980er Jahren“, VoxEU.org, 15. November.

Bierbrauer, FJ, PC Boyer und A Peichl (2020), „Auf dem Weg zu politisch machbaren und wohlfahrtsverbessernden Steuerreformen“, VoxEU.org, 07. Oktober.

Bierbrauer, FJ, PC Boyer und E Hansen (2023a), „Pareto-improving tax reforms and the Earned Income Tax Credit“, Econmetrica 91(3).

Bierbrauer, FJ, PC Boyer, A Peichl und D Weishaar (2023b), „The taxation of Couples“, CEPR Discussion Paper 18138.

Borella, M, M De Nardi und F Yang (2019), „Ehebezogene Steuern und Sozialversicherungsleistungen bremsen das Arbeitskräfteangebot von Frauen in den USA“, VoxEU.org, 23. November.

Borella, M, M De Nardi und F Yang (2023), „Hemmen eheliche Steuern und Sozialversicherungsleistungen das weibliche Arbeitskräfteangebot?“, Review of Economic Studies 90(1): 102-131.

Boskin, MJ und E Sheshinski (1983), „Optimale Steuerbehandlung der Familie: Verheiratete Paare“, Journal of Public Economics 20(3): 281-297.

Golosov, M und I Krasikov (2023), „The Optimal Taxation of Couples“, NBER Working Paper 31140.

Kleven, HJ, CT Kreiner und E Saez (2009), „The Optimal Income Taxation of Couples“, Econmetrica 77(2): 537-560.

OECD (2022), Tax Policy and Gender Equality: A Stocktake of Country Approaches, OECD Publishing.